канд. юр. наук, доцент кафедры уголовного,
уголовно-исполнительного права и криминологии
ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет
им. Н.Г. Чернышевского», ст. н. с. Саратовского
межрегионального института общественных наук
С принятием 16 октября 2009 г. Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам
о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении
должностных полномочий» были внесены коррективы в вопросы квалификации анализируемых деликтов. В частности, перестало действовать Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта
1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных
полномочий, халатности и должностном подлоге».
В позиции Пленума Верховного суда РФ последовательно реализованы положения Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ
«О противодействии коррупции», Указа Президента РФ от 19.05.2008
№ 815 «О мерах по противодействию коррупции», а также «Национального плана противодействия коррупции», утвержденного Президентом РФ 31.07.2008 за № Пр-1568.
Пленум Верховного Суда РФ констатировал направленность
уголовной ответственности за преступления против интересов государственной службы на обеспечение защиты граждан от коррупции
и других общественно опасных деяний, совершенных должностными
лицами по службе. Ранее объектом злоупотребления должностными
полномочиями являлись общественные отношения в сфере нормального, соответствующего положениям Конституции Российской Федерации, требованиям других федеральных законов и подзаконных
нормативных актов функционирования органов государственной власти, государственного управления и местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах
РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Данная группа общественных отношений, содержанием которых являлась регламентированная законом деятельность указанных органов, обеспечивала реализацию интересов службы
в государственных представительных и управленческих структурах Российской Федерации1. Из ч. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября
2009 г. можно сделать вывод о приоритете защиты интересов граждан, интересов
рядовых налогоплательщиков перед всеми иными декларируемыми интересами.
В 2006 г. Россия ратифицировала принятую в 2003 г. Конвенцию ООН против
коррупции2. В стране появилась твердая правовая база для противодействия коррупции. В то же время представляется любопытным и весьма небесспорным мнение
С.А. Денисова о том, что некоторые нормы Конвенции не реализуются и реализовываться не будут3. Российское государство относится к государствам административного (бюрократического) типа, т. е. в первую очередь реализует интересы класса
управленцев, составляющих государственный аппарат4. Высокая степень коррупции
является неотъемлемым свойством государств такого рода, типичным способом
получения управленцами доли общественного продукта. Конечно, государство и его
руководители поддерживают меру коррупционности государства. Ежегодно какой-то процент мелких чиновников должен осуждаться за это преступление. Это похоже
на принесение жертвы обществу ради продолжения коррупционной деятельности
остальных. Бюрократия создает видимость проделанной работы во всех сферах
своей деятельности5.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г.
констатировано, что лица, злоупотребляющие должностными полномочиями либо
превышающие свои должностные полномочия, посягают на регламентированную нормативными правовыми актами деятельность государственных органов, органов
местного самоуправления. В процессе совершения указанных деликтов осуществляется посягательство на регламентированную нормативными актами деятельность
государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований
Российской Федерации, в результате чего существенно нарушаются права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы
общества и государства.
В части 2 Постановления Пленума Верховного суда РФ № 19 от 16 октября
2009 г. рассматривается вопрос о субъекте анализируемых преступлений. Действовавшее прежде положение, согласно которому всякий работник учреждения,
имеющий в своем служебном подчинении других сотрудников, руководящий их
деятельностью, направляющий и организующий их работу, являлся должностным
лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных обязанностей6, сегодня трактуется иначе. Сейчас в соответствии с п. 1 примечаний к ст. 285 УК РФ
должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному
полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции
в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных
и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях. Сегодня к должностным лицам можно отнести также лиц, постоянно, временно или по специальному
полномочию осуществляющих функцию представителя власти либо выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции
в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Как и прежде, к лицам, исполняющим функции представителя власти, следует
относить лиц, наделенных правами и обязанности по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти. На основании содержания примечания к ст. 318 УК РФ к лицам, исполняющим функции представителя
власти, надлежит относить иных лиц правоохранительных или контролирующих
органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости.
К категории лиц, исполняющих функции представителя власти, следует относить
также лиц, обладающих правом принимать решения, обязательные для исполнения
гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.
В части 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г.
№ 19 традиционно для отечественного применения данной нормы права рассматривается сущность организационно-распорядительных функций должностного лица.
Под организационно-распорядительными функциями понимаются полномочия
должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его
структурного подразделения) или с находящимися в их служебном подчинении
отдельными работниками. Кроме того, организационно-распорядительные функции
предполагают связь с формированием кадрового состава и определением трудовых
функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения
мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий. К числу недостатков названного постановления следует отнести то обстоятельство, что
перечень полномочий должностного лица, относящихся к организационно-распорядительным функциям, оставлен открытым. Следовательно, этот перечень полномочий при соответствующих условиях может быть подвергнут расширительному
толкованию. В российской практике применения норм права и без этого достаточно простора для определения вариантов решения. Проблема излишнего судейского
усмотрения сегодня весьма актуальна для России7.
К числу организационно-распорядительных функций теперь отнесены и полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих
определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности,
приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной
(аттестационной) комиссии). Положение, при котором должностным лицом в сфере
здравоохранения признавался как минимум заведующий отделением или дежурный
врач, правомочный принимать решение о госпитализации пациента и, соответственно, о выдаче такому пациенту (впоследствии) листа временной нетрудоспособности, теперь, очевидно, претерпело указанные выше коррективы. Из текста
Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 остается
неясным, понимается ли под медицинским работником только врач, фельдшер,
акушер и т. п. или в эту категорию должностных лиц следует включать и медицинского регистратора (медицинскую сестру и т. п.), непосредственно осуществляющего
выписку листа временной нетрудоспособности.
Традиционно к административно-хозяйственным функциям ч. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 относит полномочия
должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций,
учреждений, воинских частей и подразделений. Должностные лица, образцы подписей которых имеются в надлежаще оформленном виде в банковской структуре, обслуживающей счет конкретной государственной организации, учреждения и т. п.,
как подписи распорядители кредитов, несомненно, могут быть отнесены к должностным лицам – субъектам анализируемых преступлений (разумеется, при соблюдении
иных требуемых законом условий).
К административно-хозяйственным функциям отнесены и полномочия должностного лица по совершению иных действий (например, по принятию решения
о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля над движением
материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля над
их расходованием). Данная точка зрения Пленума Верховного Суда РФ создает
некоторую неопределенность. Например, принятие решения о начислении заработной платы в государственном учреждении (организации) нередко осуществляется
не руководителем, а сотрудником расчетного отдела (бухгалтерии), специалистом
в бухгалтерском учете. Относить таких лиц к числу должностных, особенно применительно к субъектам анализируемых преступлений, сегодня вряд ли целесообразно. Похожая ситуация складывается и в отношении лиц, осуществляющих
контроль над движением материальных средств. Такой контроль осуществляют не
только руководители, являющиеся должностными лицами (в том числе и применительно к рассматриваемым деликтам). Эти функции обязано осуществлять и любое
материально-ответственное лицо. Отнесение же всякого материально ответственного лица, занимающего не ключевую позицию, можно признать не в полной мере
обоснованным.
В части 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ вновь указано, что
исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает,
что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-
распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные
на него законом. Указанные функции могут быть возложены на должностное лицо
и иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего
должностного лица. Эти функции могут также быть возложены на должностное лицо и правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции
присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно либо
совмещаться с основной работой.
Обоснованно констатировано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ,
что при временном исполнении функций должностного лица или при исполнении
их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь
в период исполнения возложенных на него функций.
Новой является точка зрения, отраженная в п. 3 ч. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ. Если лицо, назначенное на должность с нарушением
требований или ограничений, установленных законом или иными нормативными
правовыми актами, к кандидату на эту должность, из корыстной или иной личной
заинтересованности использовало служебные полномочия вопреки интересам службы, то такие действия следует квалифицировать как злоупотребление должностными
полномочиями. В некоторых случаях данные деяния необходимо квалифицировать
как превышение должностных полномочий.
К числу нарушений требований или ограничений, установленных для занятия
определенной должности, можно отнести, например, отсутствие диплома о высшем профессиональном образовании, необходимого стажа работы, наличия судимости и т. п.
Аналогичные последствия должны быть и при совершении действий, явно
выходящих за пределы его полномочий, повлекших существенное нарушение прав
и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
Как указано в ч. 7 Постановления Пленума Верховного суда РФ, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных)
формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны
и безопасности государства, должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные и (или)
административно-хозяйственные функции, могут являться начальниками по служебному положению и (или) воинскому званию.
В качестве начальников по служебному положению указываются лица, которым
военнослужащие подчинены по службе. К начальникам данной категории следует
относить:
- лиц, занимающих по штатному расписанию соответствующие воинские
должности (командир отделения, командир роты, начальник вещевой службы полка и т. д.);
- лиц, исполняющих временно обязанности по соответствующей воинской
должности;
- лиц, временно исполняющих функции должностного лица по специальным
полномочиям.
Лица из числа гражданского персонала являются начальниками для подчиненных военнослужащих в соответствии с занимаемой штатной должностью.
Определяя начальников по воинскому званию, содержание Постановления
Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 отсылает нас к ст. 36
Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации. Согласно
норме данной статьи сержанты и старшины являются начальниками по воинскому
званию для солдат и матросов только одной с ними воинской части.
Традиционно определяется в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ
«О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями
и о превышении должностных полномочий» и понятие субъекта. Для преступлений,
предусмотренных ч. 1 ст. 285 УК РФ и ч. 1 ст. 286 УК РФ, субъект преступления:
- лицо, осуществляющее функции представителя власти, выполняющее
организационно-распорядительные или (и) административно-хозяйственные функции в государственном органе, органе местного самоуправления,
- государственном и муниципальном учреждении, государственной корпорации;
лицо, при этом не занимающее в указанных органах государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъектов
Российской Федерации.
Субъектом указанных деликтов может являться также лицо, осуществляющее
функции представителя власти, выполняющее организационно-распорядительные
и (или) административно-хозяйственные функции в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации,
при этом не занимающее государственную должность Российской Федерации или
государственную должность субъекта Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. от
1 декабря 2008 г.) был утвержден Сводный перечень государственных должностей
Российской Федерации. Определяя субъекта преступления, предусмотренного ч. 2
ст. 285 УК РФ или ч. 2 ст. 286 УК РФ, судам рекомендовано исходить из содержания пп. 2 и 3 примечаний к ст. 285 УК РФ. Согласно этим пунктам статей УК РФ
под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации,
понимаются лица, занимающие государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами
и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (п. 2 примечаний).
Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской
Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации (п. 3 примечаний).
В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектом по ч. 2 ст. 285 УК РФ и ч. 2 ст. 286 УК РФ является глава
органа местного самоуправления, под которым следует понимать только главу муниципального образования. Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального
образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования наряду с лицом, занимающим государственную
должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, может подлежать уголовной ответственности по ч. 2 ст. 285
УК РФ и ч. 2 ст. 286 УК РФ (при наличии иных условий для этого).
Не вызывает сомнений мнение Пленума Верховного суда РФ № 19 от 16 октября 2009 г., изложенное в ч. 11. В нем, в частности, говорится о необходимости разграничения преступных действий должностных лиц от деяний других лиц,
выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации,
ответственность которых за злоупотребление своими полномочиями установлена ст. 201 УК РФ. Реалии отечественной действительности сегодня преподносят в связи с этим весьма неожиданные примеры. Так, С.А. Денисов отмечает, что высшие
должностные лица государства входят в состав органов управления фактически
государственных (загримированных под акционерные общества) компаний и распоряжаются их имуществом как своим8. В подобных случаях даже потенциально
возможная квалификация весьма осложняется.
В части 18 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 16 октября 2009 г.
№ 19 учтены пожелания конкретизации оценочного содержания соответствующего признака9. По мнению пленума, по делам о злоупотреблении должностными
полномочиями и о превышении должностных полномочий судам рекомендуется,
наряду с другими обстоятельствами дела, выяснять и указывать в приговоре, какие именно права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые
законом интересы общества или государства были нарушены. Также следует отметить и указать в приговоре, находится ли причиненный этим правам и интересам
вред в причинной связи с допущенным должностным лицом нарушением своих
служебных полномочий. Конкретизация оценочного содержания данного оценочного признака – задача Верховного Суда РФ. Она должна быть более детальной,
нежели в разъяснениях Пленума Верховного суда СССР, получивших отражение
в п. 9 его Постановления от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам
о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти
или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге». Напомним
разъяснение Пленумом Верховного Суда СССР содержания соответствующего
признака.
Судам необходимо иметь в виду, что вред может выражаться в причинении не
только материального, но и иного вреда:
- в нарушении конституционных прав и свобод граждан;
- подрыве авторитета органов власти, государственных и общественных
организаций, создании помех и сбоев в их работе;
- нарушении общественного порядка;
- сокрытии крупных хищений, других тяжких преступлений и т. п.
При решении вопроса о том, является ли причиненный вред существенным,
необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния
на нормальную работу предприятия, организации, учреждения, характер и размер
понесенного ими материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им морального, физического или имущественного вреда и т. п.10.
Сегодня, несомненно, некоторые идеологические атавизмы из указанных выше
после их осмысления должны быть отнесены к сфере компетенции историков.
Под существенным нарушением прав граждан или организаций в результате
злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных полномочий следует (по мнению Пленума Верховного Суда РФ) понимать нарушение
прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными
принципами и нормами международного права, Конституцией Российской Федерации. К ним, например, можно отнести:
- право на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной
жизни граждан;
- права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных
переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений;
- права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе права на
эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением.
Этот перечень можно продолжить.
При оценке существенности вреда необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу организации,
характер и размер понесенного ею материального ущерба, количество потерпевших
граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного
вреда и т. п.
Под нарушением законных интересов граждан или организаций в результате
злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных
полномочий следует понимать, по Постановлению Пленума Верховного Суда РФ,
в частности, создание препятствий в удовлетворении гражданами или организациями своих потребностей, не противоречащих нормам права и общественной нравственности. В качестве примера может быть приведена ситуация создания должностным лицом препятствий, ограничивающих возможность выбрать в оговоренных
законом случаях по своему усмотрению организацию для сотрудничества.
Не решив проблему коррупции, невозможно эффективно выполнять задачи
государственного управления. Так, греческие мыслители Платон и Аристотель относили коррупцию к политическим категориям, а Н. Макиавелли считал ее свидетельством общего заболевания государства, разрушающего гражданскую добродетель.
В свою очередь Ш. Монтескье характеризовал ее как дисфункциональный процесс,
в результате которого хороший политический порядок или система превращаются
в негодные порядок или систему11.
1 Беляев В.Г., Бойко А.И., Волженкин Б.В. и др. Комментарий к УК РФ. – Ростов-на-Дону: Феникс, 1996.
С. 567. (Гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государст венной службы и службы в органах местного самоуправления». Автор главы – Ляпунов Ю.И.).
2 Конвенция ООН против коррупции// СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
3 Денисов С.А. Отношение к коррупции в административном государстве // Уголовно-политические,
уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с современной преступностью и коррупцией / сб.
научных трудов под ред. Н.А. Лопашенко. – Саратов, Саратовский центр по исследованию проблем организованной
преступности и коррупции: ООО «Сателлит», 2009. С. 26.
4 См.: Денисов С.А. Развитие российского общества и бюрократический характер отечественного
государства // Феноменология государства. Сборник статей. Вып. 2. Государство и гражданское общество. – М.:
Институт государства и права РАН, 2003. С. 62–69.
5 Денисов С.А. Отношение к коррупции в административном государстве. С. 26.
6 Беляев В.Г., Бойко А.И., Волженкин Б.В. и др. Комментарий к УК РФ. С. 570.
7 См., например: Шошин С.В. Степень общественной опасности в современном российском уголовном
праве // Актуальніi проблеми юридичноi науки: Збiрник тез мiжнародноi науковоi конференцii «Восьмі осiннi
юридичні читання» (м. Хмельницкий, 13–14 листопада 2009 року): У 4-х частинах. – Частина четверта: Кримiнальне
право. Кримiнологiя. Кримiнально-виконавче право. Кримiнальний процесс. Кримiналiстика. Судова експертиза. –
Хмельницький: Видавництво Хмельницького унiверситету управлiння та права, 2009. С. 122–124.
8 Денисов С.А. Отношение к коррупции в административном государстве. С. 27.
9 Безверхов А.Г. Противодействие коррупционным правонарушениям // Уголовно-политические, уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с современной преступностью и коррупцией. С. 51.
10 Безверхов А.Г. Противодействие коррупционным правонарушениям. С. 51.
11 Алауханов Е.О. Проблемы борьбы с коррупцией. Уголовно-политические, уголовно-правовые и кримино-логические проблемы борьбы с современной преступностью и коррупцией / Под ред. Н.А. Лопашенко. – Саратов,
2009. – С. 42. |
