Плотникова А.Э.,
аспирант
ГОУ ВПО «Оренбургский государственный университет»
Настоящая статья посвящена деятельности Европейского Суда по правам человека, в который обращаются российские граждане за защитой своих нарушенных прав и свобод. В статье отмечаютя проблемы, затрудняющие функционирование его контрольного механизма на территории Российской Федерации, а также автор обращается к вопросам взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека, рассматривая различные формы их сотрудничества, способствующего сближению правовой системы Российской Федерации с Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод.
Задача Европейского суда по правам человека заключается в том, чтобы унифицировать на европейском пространстве защиту прав человека, способствовать своими решениями позитивным изменениям в функционировании важных механизмов современного демократического общества. Институт уполномоченного по правам человека, созданный для защиты прав и интересов от неправомерных действий (бездействий) органов государства и должностных лиц, указывает на правовые позиции Европейского Суда в своих рекомендациях об устранении нарушения прав, направляемых должностным лицам и органам власти, способствуя более эффективной защите прав и законных интересов граждан.
Институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека) занимает особое место в механизме защиты прав, законных интересов и свобод граждан от злоупотреблений прежде всего органов государственной власти. Его основные черты – независимость, открытость и доступность для граждан – позволили ему обрести прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран, а эффективность функционирования обеспечила авторитет и популярность омбудсмена в обществе. В Российской Федерации идея учреждения данного института получила юридическое выражение в принятой в 1993 году Конституции РФ, где должность Уполномоченного по правам человека была учреждена п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции(1) при отнесении к ведению Государственной Думы назначения и освобождения от должности уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом, который вступил в силу 4 марта 1997 года(2). Согласно ему должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. Одним из таких важнейших международных соглашений является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая была принята 4 ноября 1950 года авторитетной международной организацией – Советом Европы, поставившим в центр своей деятельности развитие демократии, уважение прав человека и верховенство закона. Ранее контроль за соблюдением обязательств по Конвенции был возложен на три органа: Европейскую комиссию по правам человека (учреждена в 1954 году), Европейский Суд по правам человека (учрежден в 1959 году), Комитет министров Совета Европы. Со вступлением в силу 1 ноября 1998 года Протокола № 11 бывшие Суд и Комиссия, работавшие на непостоянной основе, были заменены единым, постоянно действующим Судом, в ведении которого находятся вопросы, касающиеся толкования и применения Конвенции и протоколов к ней. Во-первых, это межгосударственные дела: любое государство может передать в Суд вопрос о любом предполагаемом нарушении Конвенции и протоколов к ней другим государством, причем с обеих сторон выступают государства – члены Совета Европы. Во-вторых, это индивидуальные жалобы. Суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одним из государств, входящих в Совет Европы, их прав, признанных в Конвенции или протоколах к ней. В-третьих, это консультативные заключения: Суд может по просьбе Комитета министров выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и протоколов к ней. Задача Европейского Суда по правам человека заключается в том, чтобы унифицировать на европейском пространстве защиту прав человека, способствовать своими решениями позитивным изменениям в функционировании важных механизмов современного демократического общества и содействовать приведению требований европейского стандарта прав человека к идеалу. Следует отметить, что за всю многолетнюю практику Европейского Суда не было зафиксировано ни одного случая неисполнения государствами – членами Совета Европы решений Суда. Иное согласно Уставу Совета Европы может привести к приостановлению членства государства и в конце концов в соответствии с решением Комитета министров к исключению государства из состава Совета Европы.
(1) Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 дек. № 237.
(2) ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 № 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. С. 1011.
В соответствии со ст. 46 Конвенции надзор за исполнением решений Суда осуществляет Комитет министров Совета Европы, который во исполнение этой нормы призван следить за своевременной выплатой денежной компенсации и за тем, как государство – участник Конвенции исправляет ставшие очевидными в свете решения Суда расхождения норм его внутреннего права или позиции судебной практики со стандартами Совета Европы. Правовая система Европейского Суда является «живой» – living system, так как она основана на прецедентах и изменяется с принятием каждого нового решения. Поэтому каждый обращающийся в Европейский Суд заявитель, восстанавливая свои нарушенные права, потенциально может изменить представления о содержании того или иного права, а также изменить правовую действительность своей страны. Юридически решение, вынесенное Судом, обязательно лишь для государства – ответчика по делу. Однако нередко значимость решений Суда выходит за национальные пределы, воздействуя на право и судебную практику и других государств – участников Конвенции.
Каждая страна имеет собственные методы введения международных конвенций в собственное внутреннее законодательство, которые не имеют фундаментальных различий, поскольку речь идет о процедурах принятия и ратификации. Своеобразие заключается в самом процессе процедуры, в важнейших конституционных статьях или в проведении (или непроведении) общенародного референдума. Во Франции соглашения, относящиеся к правам человека, не подчиняются особым специфичным правилам введения во внутренний закон. Они подчиняются (каждое в своей сфере) конституционным статьям, применяемым к общим международным обязательствам. В Швейцарии ратификация, которую федеральный Совет предлагает федеральной ассамблее, осуществляется посредством простого приказа, который ставится на факультативный референдум. Анализ происходящих в мире интеграционных процессов приводит к выводу о том, что конкретный внутригосударственный механизм осуществления международно-правовых стандартов и норм в сфере прав человека невозможен без согласованной работы всех государственных и общественно-политических институтов в стране. Проблемы формирования такого механизма представляют собой одну из актуальнейших проблем не только науки конституционного и международного права, но и практики развития законодательных процессов в различных стран.
Что же касается Российской Федерации, то Европейская конвенция вступила в силу на территории России1 5 мая 1998 года. В январе 2010 г. обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации ратифицировали Протокол № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающий реформирование Европейского Суда по правам человека, 4 февраля Федеральный закон «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года»2 был подписан Президентом РФ.
(1) Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // Собрание законодательства РФ. 1998. 6 апр. № 14. С. 1514
(2) Федеральный закон от 4 февраля 2010 г. № 5-ФЗ «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года» // Российская газета. 2010. 8 февр. № 25.
Введение в действие Европейской конвенции о правах человека представляет большой вызов для национальной правовой системы – вызов, «который нужно понимать не как цель, к которой можно стремиться и которой можно в определенный момент достичь, а как постоянный процесс, способный снова и снова подвергать сомнениям традиционные представления и понимание национального права»(1). Как отмечает в своем докладе Уполномоченный по правам человека в РФ В. П. Лукин, сотрудничество с Европейским Судом по правам человека необходимо России отнюдь не только потому, что она связана конкретными международными обязательствами, но и в силу того, что оно приносит реальную пользу. По данным МИД России, до 40% поступающих в Европейский Суд «российских» жалоб подаются в связи с неисполнением решений российских судов. Чуть меньшая доля жалоб посвящена волоките при рассмотрении дел опять-таки в российских судах. Основные вопросы, затрагиваемые в делах против России, можно выделить в несколько групп. Прежде всего это жалобы, относящиеся к различным аспектам уголовной процедуры, содержания в местах предварительного заключения и после вынесения приговора в исправительных колониях. Ряд жалоб относится к условиям содержания и к длительности уголовного процесса. Многие жалобы касаются социальных и экономических вопросов, вкладов в банках или в других финансовых учреждениях, которые обанкротились, жилищных вопросов и т.д. За все время с момента присоединения России к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в Европейский Суд по правам человека поступило около 70 тыс. «российских» жалоб. По состоянию на 1 января 2010 года 36 тыс. таких жалоб были отклонены без рассмотрения по существу. К концу декабря 2007 года Европейский Суд в отношении России вынес 398 постановлений по существу, из них лишь 11 не содержали констатации нарушения Конвенции со стороны РФ. К середине 2008 года число постановлений достигло 500 (2), в январе 2010 года решения приняты по 862 жалобам против России. При этом в 815 случаях эти решения оказались в пользу заявителей и в 47 случаях – в пользу России. Около 34 тыс. жалоб находятся в процессе рассмотрения.(3) Но важно и то, что сотрудничество с Европейским Судом могло бы быть более эффективным. Ученые-исследователи отмечают ряд проблем, влияющих на эффективность решений Европейского Суда. Одна из них связана с нормативным регулированием вопроса последствий постановлений Европейского Суда по правам человека на национальном уровне. До сих пор не разработан четкий механизм реализации рекомендаций Верховного Суда РФ о необходимости учета решений Европейского Суда при отправлении правосудия во всех российских судах общей юрисдикции. В результате решения Европейского Суда в качестве источника совершенствования российской правоприменительной практики остаются, по большому счету, невостребованными судебными и иными органами. А.В. Деменева говорит о необходимости принятия федерального закона по данному предмету регулирования – «Об исполнении Российской Федерацией обязательств, возникающих из Конвенции о защите прав и основных свобод человека и постановлений Европейского Суда по правам человека», в структуре которого должны предусматриваться ряд положений, устанавливающих статус постановлений Европейского Суда по правам человека в российской правовой системе, перечень и процедуры реализации мер общего и индивидуального характера по исполнению этих постановлений, ряд обязанностей судебных органов и Федерального Собрания РФ в рамках их компетенции, а также установление административной и дисциплинарной ответственности для должностных лиц, виновных в допущении нарушения Конвенции, установленной Европейским Судом по правам человека, с отсылкой к соответствующему федеральному законодательству.
(1) Нусберген А. Развитие прецедентного права Европейского Суда по правам человека на основе решений о России // Право и политика. 2005. № 10. С. 88.
(2) Деменева А.В. Юридические последствия постановлений Европейского Суда по правам человека для Российской Федерации : дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 98.
(3) Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 год // Российская газета – Федеральный выпуск. 2010. № 115 (5194).
Данные меры могли бы повысить эффективность механизма реагирования на постановления Европейского Суда по правам человека в РФ, а также обеспечить более четкое взаимодействие с конвенционным механизмом контроля за соблюдением Россией международных обязательств(1).
Весьма актуальным представляется доведение до сведения всех российских судов информации о важнейших решениях Европейского Суда по делам, не касающимся жалоб из России. Здесь существует ряд препятствий, затрудняющих такой доступ к информационным ресурсам о деятельности Европейского Суда, прежде всего из-за опубликования переводов его постановлений на русский язык. В настоящее время постановления Европейского Суда по правам человека, вынесенные в отношении России и других государств, публикуются в российском издании Бюллетеня Европейского Суда по правам человека(2). При этом исследователи отмечают, что четкому функционированию контрольного механизма Европейского Суда по правам человека мешает отсутствие систематичности издания и качество перевода решений Суда(3), с чем невозможно не согласиться, ведь подобный доступ способствовал бы увеличению активности российской судебной системы, а следовательно, более эффективной защите прав и законных интересов граждан.
Повышению эффективности деятельности Европейского Суда по правам человека активно способствует уполномоченный по правам человека в РФ. Согласно ст. 1 Закона(4) омбудсмен способствует совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека путем прежде всего установления и укрепления партнерских отношений с международными организациями, занимающимися вопросами защиты прав и свобод человека. Как указывает А. Ю. Семенова, уполномоченный может осуществлять данную деятельность различными способами, например участвуя в подготовке докладов о выполнении Российской Федерацией обязательств по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, представленных в соответствии с ее международными договорами, собирая необходимую информацию, статистические данные и предоставляя их органу, подготавливающему доклад, или изучая готовые проекты докладов для проверки их точности и полноты и внесения коррективов либо работая в качестве координирующего центра, в который поступает информация от различных государственных органов и организаций для подготовки проекта доклада и предоставления его соответствующему органу для изучения(5).
(1) Деменева А.В. Исполнение Россией постановлений Европейского Суда по правам человека: количество, не переходящее в качество // Сравнительное конституционное обозрение 2009. № 4 (71). С. 78–79.
(2) Деменева А.В. Там же. С. 76.
(3) Берестенев Ю.Ю. Распространение решений Европейского Суда по правам человека // Российская юстиция. 2001. № 3. С. 16.
(4) ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.2.97 № 1-ФКЗ // Собрание Законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
(5) Семенова А.Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации : дисс. … канд. юрид. наук. 12.00.02 дисс. С. 0110–111.
Российский омбудсмен В. П. Лукин отмечает, что свою главную задачу он видит в том, чтобы обеспечить защиту прав граждан России, а также всех лиц, находящихся под российской юрисдикцией, на беспрепятственное обращение в Европейский Суд по правам человека(1). Институт уполномоченного по правам человека создан для защиты прав и интересов от неправомерных действий (бездействий) органов государства и должностных лиц, а установленные Европейским Судом по правам человека нарушения исходят от официальных органов государства – члена Совета Европы. Поэтому омбудсмен обязан знать правовые позиции Европейского Суда, которые имеются по рассматриваемой проблеме, и указывать на них в своих рекомендациях об устранении нарушения прав, направляемых должностным лицам и органам власти(2), способствуя сближению правовой системы, национального законодательства Российской Федерации с нормами международного права.
Материал публикуется по итогам V Научно-практической конференции с международным участием «Проблемы правоприменительной практики».
(1) Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 год // Российская газета – Федеральный выпуск. 2010. № 115 (5194).
(2) Деменева А.В. Там же. С. 76.
|
