Беженцев А. А.,
к. ю. н., доцент кафедры административной деятельности
органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета
МВД России
Наблюдаемая в последние годы тенденция стабилизации социальной обстановки, в том числе по отношению к детям, является не вполне устоявшейся. По имеющимся сведениям за 2010 г., в стране насчитывается около 400 тысяч неблагополучных семей, в которых проживает около 700 тысяч детей; на учете в органах внутренних дел состоят примерно 125 тысяч родителей, уклоняющихся от воспитания детей или отрицательно на них влияющих; каждый двухсотый ребенок оказывается не просто лишенным поддержки семьи, а подвергается материальным, физическим и моральным ограничениям и лишениям (1). Данное негативное явление, свидетельствующее о широкомасштабном нарушении основополагающих прав ребенка на жизнь, здоровье и воспитание в семье, на достойные и благоприятные для всестороннего развития условия жизни, приобретает особую значимость, учитывая, что в 30% случаев правонарушающего поведения несовершеннолетних обнаруживается прямая связь с неблагоприятными условиями формирования личности в семье.
Семейное неблагополучие – это самостоятельный социально-психологический феномен, выступающий в том числе и как фактор девиантного поведения детей. Семейное неблагополучие представляет собой негативную обстановку в семье, вызванную комплексом причин различного характера, связанных с нарушением выполнения воспитательной функции семьи, вызывающих деформацию личности несовершеннолетнего и приводящих к девиантному поведению.
(1) См.: Официальные статистические данные: http://statistika.ru/law/2011/02/28/law.
К настоящему моменту назрела острая необходимость повышения эффективности работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел по предупреждению неблагополучия в семье, складывающегося в результате ненадлежащим образом исполнения родителями своих обязанностей по воспитанию, содержанию и обучению детей, выявлению неблагополучных родителей и привлечению их к административной и уголовной ответственности за правонарушения, совершенные в отношении детей.
Ключевыми нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность служб и подразделений органов внутренних дел по линии профилактики правонарушений несовершеннолетних, являются:
- – Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ (1) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;
- – приказ МВД России от 26 мая 2000 года № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел»;
- – приказ МВД России от 13 мая 2003 года № 323 дсп «Об утверждении Наставления о порядке взаимодействия сотрудников подразделений органов внутренних дел по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов».
Исследуя формы и методы проведения индивидуальной превентивной работы с родителями, состоящими на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, в данной практической статье мы, используя результаты крупномасштабного научного изыскания, проведенного во Всероссийском научно-исследовательском институте МВД России коллективом авторов(2), определим:
- – порядок организации индивидуальной профилактической работы с неблагополучными семьями, состоящими на учете в органах внутренних дел;
- – особенности взаимодействия в данном направлении подразделений по делам несовершеннолетних с другими службами органов внутренних дел, а также с заинтересованными ведомствами;
- – основные требования к ведению учетно-профилактических карточек на родителей, состоящих на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.
Во-первых, изучим организацию индивидуальной превентивной работы инспекторами с заведением в результате составления протокола по ст. 5.35 КоАП РФ учетно-профилактических карточек на родителей. В соответствии с приказом МВД России от 26 мая 2000 г. № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» на учет с заведением учетно-профилактических карточек ставятся родители, отрицательно влияющие на детей.
К данной категории относятся родители или лица, их заменяющие:
- – должным образом не исполняющие свои конституционные обязанности по воспитанию, обучению и содержанию своих несовершеннолетних детей, что связано с отрицательным влиянием на их поведение, которое выражается в злостном употреблении спиртных напитков, одурманивающих веществ, употреблении наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача;
- – совершающие деяния, способствующие безнадзорности, беспризорности и попрошайничеству несовершеннолетних детей;
- – втягивающие своих несовершеннолетних детей в преступное или асоциальное поведение либо способствующие совершению ими преступных деяний;
- – совершающие в отношении своих детей различные противоправные действия, в том числе допускающие жестокое с ними обращение;
- – нарушающие нормальное физическое (в том числе половое) и психическое развитие детей и подростков.
(1) См.: Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 26. – Ст. 3177.
(2) См.: Повышение квалификации заместителей начальников горрайлинорганов внутренних дел: блочномодульное учеб. пособие / Ю. Н. Демидов, Л. В. Иванова, В. И. Акулов, М. В. Костенников и др.; под общ. ред. Ю. Н. Демидова. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2006.
Важными источниками выявления неблагополучных семей являются:
- – информация из государственных органов, общественных организаций, от граждан (приговор, решение или определение суда, постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, материалы советов профилактики, сообщение следователя, дознавателя, следователя прокуратуры, средств массовой информации, включая средства глобальной сети Интернет, учебных заведений, органов здравоохранения, жалобы и заявления граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства);
- – персонифицированные учеты наркологических кабинетов наркологических диспансеров;
- – персонифицированные учеты учреждений здравоохранения (больницы, клиники, поликлиники);
- – информация, полученная при установлении доверительных отношений с гражданами;
- – сообщения, полученные в ходе проведения оперативно-разыскных, оперативно-поисковых мероприятий, отработок территорий административных участков сотрудниками органов внутренних дел.
Рассмотрим общие требования к ведению учетно-профилактических карточек на родителей, отрицательно влияющих на несовершеннолетних детей.
Учетно-профилактическая карточка заводится незамедлительно, с момента получения материала (постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органа дознания или следствия, заключения) на родителя. В исключительных случаях, если указанный документ поступает инспектору перед праздничными или выходными днями, учетно-профилактическая карточка может быть заведена в течение трех дней. Начальник горрайоргана внутренних дел или его заместитель утверждает заведение учетно-профилактической карточки той же датой.
Сведения о родителе заносятся во вторую часть журнала инспектора по делам несовершеннолетних для регистрации лиц, состоящих на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. Учетно-профилактической карточке присваивается уникальный номер: первая цифра соответствует номеру в указанном журнале, вторая – обозначает последние две цифры текущего года (например, № 32/2011).
В случаях, когда в семье только один родитель отрицательно влияет на несовершеннолетних детей, учетно-профилактическая карточка заводится на него. При необходимости постановки на учет в орган внутренних дел обоих родителей (и отца, и матери) учетно-профилактические карточки заводятся отдельно на каждого из них, однако работу целесообразно отражать в одном комплекте прилагающихся к карточке документов, как на единую неблагополучную семью. На обложке учетно-профилактической карточки заполняются все графы полностью. Основание постановки на учет пишется в строгом соответствии с требованиями п. 34.2 Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 26 мая 2000 года № 569.
Первичная запись должна четко и подробно отражать основания постановки на учет: фабулу правонарушения (сведения, подтверждающие данный факт), какой материал (классификация по статьям КоАП РФ или УК РФ) был составлен по данному факту, когда и куда был направлен; какие меры приняты; ранее состояли ли на учете и по каким основаниям, за что и когда был снят и т. д. В случаях, когда основанием для постановки на учет явилась копия постановления о привлечении в качестве подозреваемого или обвиняемого за совершение преступлений в отношении своих несовершеннолетних детей (ст. 115, 116, 117, 150, 151, 156 УК РФ), по которому еще не принято судебное решение, записывается основание постановки (фабула), а принятые меры воздействия записываются по мере их поступления.
Следом описывается, какую базовую профилактическую работу инспектор подразделения по делам несовершеннолетних провел с родителями при постановке на профилактический учет в орган внутренних дел. Первая проверка жилищно (семейно, материально)-бытовых условий семьи проводится незамедлительно, по возможности в день постановки на профилактический учет (в исключительных случаях в первые три дня). При этом инспектором подразделения по делам несовершеннолетних проводится беседа с родителями, в которой им разъясняются основания постановки на учет и снятия с него, а также последствия дальнейшего ненадлежащего исполнения ими своих конституционных обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию детей, отрицательного влияния на поведение детей либо совершения в отношении их противоправных действий, в том числе жестокого обращения с ними. Параллельно с одного или обоих родителей берутся письменные объяснения об уведомлении, за что и когда они поставлены на учет, описываются моменты их жизнедеятельности, фабула постановки на учет(1). Проверку места жительства неблагополучной семьи целесообразно проводить совместно с органами опеки и попечительства, так как в некоторых случаях ребенка требуется немедленно изъять из семьи. О постановке родителей, отрицательно влияющих на детей, на учет подразделения по делам несовершеннолетних извещают письменно участкового уполномоченного полиции и оперативного уполномоченного полиции. Сообщения (информация) составляются на имя руководителя службы участковых уполномоченных полиции, регистрируются в секретариате, копии приобщаются к учетно-профилактической карточке.
Инспектора подразделений по делам несовершеннолетних в первые три дня запрашивают на неблагополучных родителей характеристику с места работы и жительства. В учетно-профилактической карточке об этом делается отметка, копия запроса подшивается. В исключительных случаях, когда есть вероятность, что данный документ продолжительное время не может быть предоставлен уполномоченными лицами, можно взять на бланке объяснение с должностного лица: представителя администрации сельского совета, заведующей или воспитателя (если дети посещают детский сад), классного или социального педагога детей (в случае когда они школьники).
(1) См.: Пункт 53.1 Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 26 мая 2000 г. № 569.
Также бытовая характеристика с места жительства дается участковым уполномоченным полиции (в исключительных случаях инспектором по делам несовершеннолетних). Должностное лицо подразделения по делам несовершеннолетних может само на отдельном листе вывести характеристику данной семьи, в которой отразить все имеющиеся негативные сведения о данной семье, в том числе ранее состояли ли на учете и по каким основаниям, за что привлекались, за что и когда были сняты, отражаются и иные компрометирующие неблагополучную семью материалы.
Характеристика при поступлении в орган внутренних дел подшивается в учетно-профилактическую карточку. Данный документ запрашивается один раз в год, а также при решении вопроса о снятии с профилактического учета в органе внутренних дел.
Помимо этого к учетно-профилактической карточке приобщаются иные материалы, характеризующие образ жизни состоящего на учете родителя, в том числе объяснения других членов семьи, соседей, представителей учреждений образования, здравоохранения, и другие характеризующие документы.
При проведении индивидуальной профилактической работы с неблагополучными родителями, отрицательно влияющими на детей, инспектора, школьные и семейные инспектора подразделений по делам несовершеннолетних осуществляют мероприятия по качественному оздоровлению обстановки в семье, прекращению деструктивного влияния родителей на детей и подростков.
Для этого детально выясняются образ жизни и намерения родителей, состоящих на учете, путем посещения семьи, находящейся в социально опасном положении по месту жительства, комплексного изучения характеризующих материалов, проведения профилактико-разъяснительных бесед с представителями органов и учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты населения, опеки и попечительства и другими лицами. Об этом делаются соответствующие записи
в учетно-профилактической карточке.
В случае выявления соответствующих фактов сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних вносят в установленном порядке в соответствующие органы и учреждения предложения о применении к родителям, состоящим на учете, мер воздействия, предусмотренных законодательством.
При совершении в дальнейшем административных правонарушений или преступлений по каждому факту берутся объяснения, в которых указываются их причины и условия их совершения. Все материалы о мерах, принятых в связи с совершением административных правонарушений или иных деяний (протоколы об административном правонарушении, постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и др.), приобщаются к учетно-профилактической карточке. В карточке об этом делается соответствующая запись с описанием принятых к родителям мер. Категорически запрещается приобщение материалов об административных и иных правонарушениях, если по ним не принято окончательное решение в установленном законом порядке.
Кроме того, в учетно-профилактической карточке заводится отдельный лист ежемесячных проверок по информационно-справочным учетам о совершенных административных правонарушениях. В листе указывается дата проведения проверки, дата административного правонарушения, статья по КоАП РФ, кем составлен протокол и санкция. Если правонарушения отсутствуют, пишется, что новых правонарушений нет.
При первичной проверке по месту жительства проводится обследование материально-бытовых условий неблагополучной семьи, о чем составляется акт, в котором заполняются все графы. В финале делается комплексный вывод о том, имеется ли должный контроль за поведением несовершеннолетних детей со стороны родителей или законных представителей, какое влияние оказывают на поведение ребенка внутрисемейные отношения, материально-бытовые условия проживания, взаимоотношения с соседями по коммунальной квартире.
В последующем акт обследования жилищно (семейно, материально)-бытовых условий семьи составляется не реже чем один раз в год, а также при необходимости фиксируется антисанитарное состояние помещения, в котором проживает семья с несовершеннолетним.
В течение всего периода профилактической работы с родителями, состоящими на учете, сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних принимают меры к соблюдению прав и законных интересов детей и подростков, решают вопросы организации обучения, труда, оздоровительного отдыха и досуга несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении(1).
Если инспекторами устанавливаются факты нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних детей со стороны родителей, они в обязательном порядке информируют:
- – комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемую органом местного самоуправления, – о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
- – органы прокуратуры – о нарушении прав и свобод несовершеннолетних;
- – органы опеки и попечительства – о выявлении несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию;
- – органы управления социальной защитой населения – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;
- – органы управления здравоохранением – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртных напитков, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ;
- – органы управления образованием – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из детских домов, школ-интернатов и других детских учреждений либо в связи с прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательных учреждениях;
- – органы по делам молодежи – о выявлении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в этой связи в оказании помощи в организации отдыха, досуга, занятости.
(1) См.: п. 23.7 Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 26 мая 2000 г. № 569.
Информация направляется на имя руководителей вышеуказанных ведомств, сообщения регистрируются в секретариате, где проставляется их исходящий номер. Их копии, а также ответы оттуда приобщаются к учетно-профилактической карточке.
В случае постановки на профилактический учет родителей, злоупотребляющих спиртными напитками, употребляющих одурманивающие вещества, употребляющих без назначения врача наркотические средства или психотропные вещества, должностные лица подразделения по делам несовершеннолетних незамедлительно извещают в письменном виде наркологическое учреждение. Сообщение пишется на имя главного врача районного, межрайонного, городского наркологического диспансера, регистрируется в секретариате, где проставляется их исходящий номер, копии и ответы приобщаются к учетно-профилактической карточке.
На протяжении всего периода работы с семьей устанавливаются лица, с которыми общаются родители и которые также отрицательно характеризуются (злоупотребляют вместе спиртными напитками, совершают какие-либо антиобщественные, противоправные действия). Эта информация находит отражение в учетно-профилактической карточке. Затем проводятся мероприятия по сбору документов, подтверждающих данные факты, принимаются меры в установленном порядке к привлечению указанных лиц к юридической ответственности. Помимо этого необходимо письменно информировать о данных лицах руководителей уголовного розыска и службы участковых уполномоченных полиции. Сообщение направляется через отдел организации делопроизводства и режима, копия приобщается к учетно-профилактической карточке.
И позитивные, и негативные результаты проведения профилактической работы с родителями, состоящими на учете в органе внутренних дел, инспектором подразделения по делам несовершеннолетних отражаются ежемесячно на отдельном листе учетно-профилактической карточки.
Наряду с должностными лицами подразделений по делам несовершеннолетних работу по предупреждению неблагополучия в семьях проводят участковые уполномоченные полиции, которые о результатах своей работы ежеквартально рапортом докладывают на имя начальника органа внутренних дел, который в дальнейшем с визой передается в подразделения по делам несовершеннолетних или отражается в листе учета профилактических мероприятий в учетно-профилактической карточке.
Инспектора, школьные и семейные инспектора подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел к профилактической работе с родителями, состоящими на учете, привлекают лиц, способных оказать на них положительное влияние, а также внештатных инспекторов полиции. Информация о проведенной работе отражается в учетно-профилактической карточке и считается факультативной.
Дата снятия с учета, основание снятия с учета заполняются в точном соответствии с требованиями п. 42 приказа МВД России «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» от 26 мая 2000 года № 569.
Ведение учетно-профилактической карточки на родителей, отрицательно влияющих на детей, прекращается, и родители снимаются с учета в случаях:
- – прекращения отрицательного влияния на детей, оздоровления обстановки в семье;
- – осуждения к лишению свободы;
- – лишения родительских прав;
- – неподтверждения материалов, послуживших основанием для постановки на учет;
- – наступления обстоятельств, исключающих возможность отрицательного влияния на детей;
- – смерти, признания в установленном законодательством Российской Федерации порядке умершим или безвестно отсутствующим(1).
Инспектора подразделений по делам несовершеннолетних обязаны уведомить заинтересованных лиц при снятии с учета родителей, состоящих на учете в органе внутренних дел, а также в случае неподтверждения материалов, послуживших основанием для постановки на учет(2).
При принятии решения о снятии несовершеннолетнего с профилактического учета инспектор подразделения по делам несовершеннолетних запрашивает характеристики на него с места жительства и места работы.
Разрешение о снятии родителей, отрицательно влияющих на детей, с профилактического учета дается в письменном виде начальником горрайоргана или его заместителем при наличии оснований, предусмотренных приказом МВД России от 26 мая 2000 г. № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел».
В журнале регистрации лиц, состоящих на учете в подразделении по делам несовершеннолетних, производится отметка о дате и основании снятия с учета родителя, отрицательно влияющего не ребенка.
Вышеназванные сведения и документы либо их копии записываются и приобщаются в хронологическом порядке. Страницы учетно-профилактической карточки пронумеровываются, карточка прошивается.
Прекращенные учетно-профилактические карточки хранятся в архиве в течение двух лет, а затем уничтожаются в установленном порядке с составлением акта списания.
В случае изменения родителями, состоящими на учете в подразделении по делам несовершеннолетних, места жительства инспектор в трехдневный срок сообщает об этом в территориальный орган внутренних дел по новому месту жительства.
Учетно-профилактическая карточка на родителей ведомственной почтой направляется в горрайорган внутренних дел только после получения подтверждения о прибытии его на новое место жительства. При получении сообщения о том, что выбывшее лицо не прибыло к новому месту жительства, материалы докладываются начальнику органа внутренних дел для решения вопроса о выяснении его нового места жительства.
Контроль за правильностью и полнотой ведения учетно-профилактических карточек на родителей, а также за состоянием индивидуально-профилактической работы с ними осуществляет начальник или заместитель начальника органа внутренних дел. Указанные руководители не реже одного раза в полугодие изучают учетно-профилактическую документацию и по результатам дают письменные указания, направленные на повышение эффективности профилактики административных проступков и иных правонарушений(3).
В заключение подчеркнем, что рост семейного неблагополучия создает пласт хронического неблагополучия, порождает неразрешимые проблемы родителей и детей, заставляет множество семей становиться дисфункциональными из-за невозможности помощи семье. В сложившихся условиях актуальной задачей является формирование новой государственной политики профилактики семейного неблагополучия с акцентированием внимания на деятельности подразделений полиции
по делам несовершеннолетних. Эта политика должна способствовать реализации прав семьи и детей на защиту и помощь со стороны государства, а также учреждений, которые по законодательству Российской Федерации призваны заниматься неблагополучными детьми и семьями.
1 См.: Статья 9, ч. 2 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ.
2 См.: Ответ из УВД по Вологодской области от 12.04.2011 № 5/403 на запрос руководства Санкт-Петербургского университета МВД России о направлении данных для проведения научного исследования «Профилактическая деятельность инспектора по делам несовершеннолетних по предупреждению неблагополучия в семье» от 24.03.2011 № 43/25–987.
(3) См.: Пункт 33 Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утвержденной приказом МВД России от 26 мая 2000 г. № 569.
Приложения к статье в журнале Советник юриста № 9/2011 |
