Родин С.А.,
Юрист
В жизни каждого россиянина наступает торжественный момент, когда он должен получить основной документ, удостоверяющий личность, – паспорт гражданина Российской Федерации.
К сожалению, из этого правила бывают исключения. Причин этому множество, законных и незаконных. В рамках предлагаемой статьи остановимся лишь на одном моменте. Нередким явлением в деятельности подразделений паспортно-визовой службы является отказ в оформлении паспорта гражданина Российской Федерации при отсутствии регистрации по месту жительства лица, достигшего 14-летнего возраста. Подобные отказы незаконны и подлежат обжалованию по следующим соображениям.
Нормативно-правовая база. Паспорт гражданина РФ введен в обращение на территории нашего государства в качестве основного документа, удостоверяющего личность, Указом Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»(1). Во исполнение требований этого Указа Правительством РФ принято Постановление от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»(2). В настоящее время этот документ действует в редакции от 28 марта 2008 г.
Административный регламент оказания государственной услуги по выдаче основных документов гражданам России закреплен Приказом МВД России от 28 декабря 2006 г. № 1105 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» (в ред. от 11.01.2008, далее – Административный регламент)(3).
(1) СЗ РФ. – 1997. – № 11. – Ст. 1301.
(2) СЗ РФ. – 1997. – № 28. – Ст. 3444.
(3) Российская газета. – 2007. – № 35.
Выдачу паспортов гражданам РФ осуществляют территориальные органы Федеральной миграционной службы РФ (абз. 12 подп. 3 п. 6 Положения о Федеральной миграционной службе (утв. Указом Президента РФ от 19.07.2004 № 928, в ред. от 03.03.2008(1)).
Материально-правовое обоснование. В соответствии с абз. 2 п. 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации (далее – граждане), достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.
В соответствии с абз. 1 п. 7 Административного регламента получателями государственной услуги по выдаче паспортов являются граждане Российской Федерации в случае достижения 14-летнего возраста.
Согласно п. 11 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации для получения паспорта гражданин представляет:
– заявление по форме, установленной Федеральной миграционной службой;
– свидетельство о рождении;
– две личные фотографии размером 35 х 45 мм.
В случае невозможности представления свидетельства о рождении паспорт может быть выдан на основании других документов, подтверждающих сведения, необходимые для его получения.
При необходимости для получения паспорта представляются документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации.
Перечисленные требования к перечню документов, предоставляемых в территориальные органы Федеральной миграционной службы, детализируются в п. 8 Административного регламента, согласно которому для получения паспорта гражданин представляет:
(8.1) Заявление о выдаче (замене) паспорта по форме № 1П (приложение № 1 к Административному регламенту), заполненное ручным или машинописным способом гражданином, обратившимся за получением паспорта. Личная подпись гражданина в заявлении заверяется уполномоченным на это сотрудником (государственным служащим, работником) подразделения.
Если гражданин не имеет возможности самостоятельно заполнить заявление, оно заполняется сотрудником подразделения.
(8.2) Свидетельство о рождении. В случае отсутствия у гражданина свидетельства о рождении ему рекомендуется обратиться в орган ЗАГС по месту регистрации рождения или в орган ЗАГС по месту жительства для получения повторного свидетельства о рождении.
При невозможности представления свидетельства о рождении (повторного свидетельства о рождении) паспорт может быть выдан на основании других документов, подтверждающих сведения, необходимые для его получения.
(8.3) Две личные фотографии в черно-белом или цветном исполнении размером 35 × 45 мм с четким изображением лица строго анфас без головного убора.
Допускается представление фотографий в головных уборах, не скрывающих овал лица, гражданами, религиозные убеждения которых не позволяют показываться перед посторонними лицами без головных уборов.
Для граждан, постоянно носящих очки, обязательно фотографирование в очках без тонированных стекол.
(1) СЗ РФ. – 2004. – № 30. – Ст. 3150.
При наличии технической возможности фотографирование и получение фотографий может быть произведено непосредственно в подразделении. (8.4) Документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации (если требуется подтвердить гражданство лица, обратившегося за получением паспорта).
(8.5) Документы, необходимые для проставления обязательных отметок в паспорте (военный билет, свидетельства о рождении детей в возрасте до 14 лет, документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства).
(8.6) Квитанцию об оплате государственной пошлины.
Граждане, постоянно проживавшие за пределами Российской Федерации и прибывшие к месту жительства на территорию Российской Федерации, а также постоянно проживающие за пределами Российской Федерации, для выдачи паспорта представляют документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации.
Граждане, приобретшие гражданство Российской Федерации непосредственно на территории Российской Федерации, представляют национальные документы, удостоверяющие их личность.
Предъявленные гражданами документы, выполненные не на русском языке, подлежат переводу на русский язык.
Как видим из приведенных текстов статей нормативных правовых актов, Административный регламент обязывает гражданина РФ представлять одновременно с подачей заявления на выдачу паспорта документ, подтверждающий регистрацию на территории страны (п. 8.5), тогда как документы, обладающие большей юридической силой, такого требования не содержат (п. 11 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации). Системное толкование норм Административного регламента и Положения о паспорте гражданина Российской Федерации дает следующие результаты.
Пункт 2 Административного регламента гласит, что предоставление государственной услуги по выдаче, замене и исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации осуществляются в соответствии с указами Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» и от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» и с постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждени и Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации».
Так как предоставление государственной услуги по выдаче паспортов гражданина РФ осуществляется в соответствии с Положением о паспорте гражданина РФ, то Административный регламент, устанавливающий процедуру оказания такой государственной услуги, не может вступать в противоречие ни с указанным Положением в целом, ни с его отдельными нормами, в том числе и с п. 11. Наличие в п. 8.5 Административного регламента предписания о дополнительных документах, подаваемых гражданином при получении паспорта, с учетом отсутствия указания на них в п. 11 Положения о паспорте гражданина РФ представляет собой коллизию норм. В рамках выявленной коллизии часть акта меньшей юридической силы (Административного регламента) вступает в конфликт с частью акта большей юридической силы (Положения о паспорте гражданина РФ). Исходя из общих правовых принципов, подобного рода коллизии разрешаются путем прямого применения нормативного правового акта, наделенного доминирующей юридической силой.
В рассматриваемом случае применению подлежит п. 11 Положения о паспорте гражданина РФ.
Дополнительную аргументацию можно получить при ознакомлении с отечественным законодательством о гражданстве.
Согласно п. «а» ст. 11 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 30.12.2008, далее – ФЗ «О гражданстве РФ»(1) гражданство Российской Федерации приобретается по рождению (одно из оснований).
В соответствии со ст. 12 ФЗ «О гражданстве РФ»:
1) ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка:
а) оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от ме ста рождения ребенка);
б) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
в) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;
г) оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство;
2) ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.
Таким образом, действующий ФЗ «О гражданстве РФ» не связывает приобретение гражданства ребенком по рождению с условием его регистрации по месту жительства, т. е. в жилом помещении, расположенном на территории государства.
Речь ведется только о рождении на территории РФ, но место рождения определяется не по отметке о регистрации, которой на момент рождения не может быть у родившегося человека, а по справке, выдаваемой медицинским учреждением, принявшем роды или проводившем послеродовое наблюдение матери.
Следовательно, статус гражданина РФ, приобретаемый по рождению, федеральным законодательством не увязывается с наличием регистрации по месту жительства. Не должно быть такой увязки и при получении лицом паспорта по достижении 14-летнего возраста, так как человек может являться гражданином РФ, но по различным причинам не иметь регистрации по месту жительства или пребывания.
(1) СЗ РФ. – 2002. – № 22. – Ст. 2031.
Варианты действий. Столкнувшись с ситуацией, когда паспорт желает получить гражданин РФ, достигший установленного законом 14-летнего возраста, но не имеющий регистрации по месту жительства, возможно использовать несколько вариантов действий, основными из которых являются следующие:
– обжалование законности п. 8.5 Административного регламента по причине его противоречия нормативным правовым актам, наделенным более высокой юридической силой;
– обжалование бездействия территориального подразделения ФМС России (в случае, когда у гражданина не принимается заявление на выдачу паспорта);
– обжалование действий территориального подразделения ФМС России (в случае, когда гражданину отказано в выдаче паспорта по причине отсутствия документа, подтверждающего регистрацию по месту жительства).
В некоторых случаях возможно обжалование бездействия территориального подразделения ФМС России, выражающегося в отказе выдать гражданину РФ, достигшему возраста 14 лет, или его законному представителю бланка заявления о выдаче паспорта.
Как показывает правоприменительная практика, довольно часто сотрудники и руководство территориальных подразделений ФМС оформляют паспорта гражданам РФ по достижении 14-летнего возраста и не имеющим регистрации по месту жительства, в случае, если соответствующие требования выдвигаются заинтересованным лицом или его представителем с документальным закреплением. То есть после устной просьбы и такого же устного отказа гражданин, которому отказано в выдаче заявления по форме № 1 П, дублирует свою просьбу письменно заказным письмом с описью вложения (варианты: входящим через канцелярию территориального органа ФМС, с использованием услуг нотариуса). Вполне возможно, что уже на этой стадии развития ситуации сотрудники территориального подразделения ФМС сдадутся и выдадут бланк заявления, который впоследствии примут заполненным и оформят паспорт. Если этого не произойдет, необходимо обратиться в суд общей юрисдикции с соблюдением территориальной подсудности с соответствующей жалобой. После того как жалоба будет удовлетворена судом и решение вступит в законную силу, следует подать в территориальное подразделение ФМС заявление по форме № 1 П с документальным оформлением этого действия. В случае отказа в принятии заявления или отказа в оформлении паспорта по причине отсутствия у гражданина, обратившегося за оформлением паспорта по достижении 14-летнего возраста, регистрации по месту жительства, каждое из таких незаконных действий территориального подразделения ФМС должно быть обжаловано в судебном порядке. В приложениях к статье приведены образцы процессуальных документов, оформление которых может потребоваться при юридическом сопровождении описанных в статье ситуаций. | 
